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下大決心 破解貧窮 回應施政報告諮詢──鄧家彪

每年扶貧委員會公佈香港貧窮報告,特區政府都希望打好「輿論戰」,往往旨在告訴公眾貧窮人口的數字實際較報告描述的為少,以及政府持續增加的資源承擔有多無少。在撥亂返正、由亂及治的新時代下,打好「輿論戰」,不如打好「脫貧戰」!政府在福利開支已突破一千億,耗資龐大更應該落實以「目標為本」,才是向公眾問責、為市民服務的應有態度。所謂目標,自然是減貧目標,而不只是每年一份公眾早已痲木的貧窮報告。打好脫貧戰建議用幾條原則,抓突出、定目標、設試點。
解讀十年貧窮趨勢
香港貧窮人口的定義是「相對貧窮」,是以政策介入前(即稅前和社會福利轉移前)的每月住戶收入中位數的50%為貧窮線,收入低於該貧窮線的就是貧窮人口;這是廣泛經濟發達地區使用的官方定義和計法。但這種機械式的統計法實在有不足,混合了有經濟收入和欠缺經濟收入人口,無收入家庭通常是一至二人長者戶,其貧窮線的變動就與有就業能力的經濟活躍家庭(通常是三至五人核心家庭)大相逕庭,理解貧窮情況也不全面了。現時「相對貧窮」的統計方法漠視「必要生活開支」的因素,試論一位收入五千元的單身人士,統計上,他不屬於貧窮線下的貧窮人口;但如果租住私人單位,他是何等窮困,若果是居於公屋或住在不須還款的物業上,情況就勉強可行。最重要的是,十年來的扶貧委員會和歷年的貧窮報告,並沒有數據或啟示,究竟香港社會有沒有出現「階級固化」(窮人難翻身)的危險趨勢。究其根源,特區政府部門功能分散,以執行政策或具體計劃為本,而不是以人或家庭為本,政府根本不精準掌握階級流動的情況。
抓突出 — 長者住戶貧窮持續攀升
筆者比較2009年至2019年前後11年的貧窮數字,香港的名義GDP增長了71%(包括通脹因素),人均本地居民總收入則上升了62%。不過同期,名義薪工指數(經理/督導以下)增幅只是56%。但是各種住戶的貧窮線(收入中位數一半)幅度卻差異巨大,一人住戶的窮線由$3300增加至$4500,上升36%,二人貧窮線則增加了45%($6900至$10000),三人住戶貧窮線則接近經濟增長,增幅達68%($9900至$16600),四人住戶及五人住戶更分別上升89%及86%。為何一人、二人住戶收入中位數增長比例大幅偏低,大家可以推想該批住戶會比較多是長者住戶,生活依靠福利、積蓄或子女的家用的低零收入住戶,而一、二人住戶的貧窮線與經濟發展和普遍市民增長脫鈎!
表一. 按住戶人數的貧窮線和變動
      2009年 2019年  變動
1人住戶   $3300  $4500   36%
2人住戶   $6900  $10000  45%
3人住戶   $9900  $16600  68%
4人住戶   $11300 $21400  89%
5人住戶   $11900 $22100  86%
GDP增長      71.00%
名義薪工指數增長  56.00%
另外,再按住戶人數比對2009-2019年貧窮戶數和人數(見表二),政策介入前後的一人貧窮住戶增幅冠絕其他住戶,政策介入前是13.3萬增加至19.8萬,增長五成。現金政策介入後,則由6萬增加至10萬,增長75%!而二人貧窮戶也是明顯增加,現金政策介入前,由17.2萬增加至21.4萬,增長24%!政策介入後由13.3萬升至15.1萬,上升13%。三人或以上貧窮戶數目則在現金政策介入後,2019年對比2009年皆有所下降。2009年(現金政策介入後)屬貧窮戶的長者住戶由9.2萬上升至14.8萬,增長超過五成,反觀綜援住戶、單親住戶、新移民的貧窮住數目全部皆明顯改善和下降!因此,貧窮住戶數目的增長明顯源於一人及二人住戶,未來三十年香港長者人數和比例持續增加,如果沒有重大政策改革,長者住戶勢必持續增加,貧窮人口和住戶必定有增無減。
表二. 政策介入後(恒常及非恒常現金)的貧窮住戶分佈和變動
       2009年      2019年     變動幅度
1人住戶   6.06萬       10.61萬     上升75%
2人住戶   13.39萬       15.16萬     上升13%
3人住戶   8.62萬       7.83萬      下降9%
4人住戶   6.02萬       5.07萬      下降15%
5人或以上  2.04萬       1.2萬       下降41%
長者住戶  9.21萬       14.83萬     上升61%
所有貧窮戶 36.12萬      39.88萬     上升10% (平均每戶2.59人) (平均每戶2.28人)
定目標 – 減少貧窮人口
扶貧必須決心定名為減貧。訂立扶貧政策不能欠缺減貧目標,否則根本不能有效衡量成效,提振民心。政府應該就各貧窮群組定立減貧目標,作出種種精準扶貧減貧的措施,才可令扶貧政策理順。建議政府以長者貧窮為切入點,進行聚焦減貧的工作。
人口老齡化是不能避免,但老年貧窮卻是可以改善。兩個改善方法就是讓長者有家人同住、讓長者有持續收入。讓長者有家人同住當然要透過房屋政策,鼓勵跨代共居,讓跨代共居家庭獲得較大面積或較低租金的資助單位,或者稅費上明顯作出優惠,鼓勵共居。政府未來建屋規劃,應實行大單位共居策略,在新發展區的資助房屋類型,興建「加大碼」單位讓家庭有條件跨代共居。讓長者有持續收入,強積金作為唯一職業退休保障通常是整筆過提取,起初設計上欠缺年金式的按月收入,加上「磗頭保值」的傳統概念,甫退休就出現有資產而無收入的情況,如果政府能再加強公共年金和逆按揭的實惠性和靈活性,保證跑嬴通脹的回報及設立可退回的機制,相信有助資產化為收入,當然鼓勵「初老者」獲得有收入的工作正是根本脫貧之道。政府評估長者住戶的「2019年總貧窮差距」為53億元,政府可以化概念為實際,撥款53億為長者脫貧的工作加碼,設立有助增加收入的項目,例如大量的社區工作和大型活動的臨時工作。以減貧和脫貧為目標。阻截長者貧窮的攀升,甚至把升勢壓下來。由於大部份長者沒有從事經濟活動;同時,長者往往受惠於各種福利政策或計劃,因此,理解長者貧窮必須以「基本開支為本」,建議訂立最低長者基本開支線,即是長者絕對貧窮線,以絕對貧窮線的基礎訂立減貧目標,相信扶貧減貧工作更實在。
設試點 — 以地區和家庭為本整合資源
建議以觀塘和沙田為減貧工作試點。一直以來,由2009年至今,觀塘一直是貧窮人口最多的地區,也是唯一超過十萬貧窮人口的地區(計及現金政策介入後),而沙田則是貧窮人口升幅最高的地區,升幅達22%,全港是減幅3%(見表三)。在地區行政上,由於兩個地區人口眾多,行政部門範圍較集中,建議把扶貧減貧工作結合地區行政,設立減貧辦和主責人員及團隊,統籌、整合和指揮相關部門:社會福利署、學資處、在職辦、民政處、房屋署、教育局及勞工處。就兩個地區的貧窮家庭,進行廣泛調研、持續跟進和提供服務,扶貧減貧工作不再是統計分析上的工作,而是「建檔立卡」走入群眾,確保貧窮戶得到服務和支援脫貧。藉著試點工作,總結政策和服務得失,檢視減貧成效,同時相對有效檢視香港貧窮住戶階級流動的機會和情況,真正掌握核心問題。
表三. 政策介入後(恒常及非恒常現金)的地區貧窮人口分佈
    2009年  2019年
觀塘  9.59萬人  10.18萬人
沙田  7.19萬人  8.83萬人
元朗  9.33萬人  8.49萬人
葵青  8.03萬人  6.63萬人
深水埗 6.12萬人  5.12萬人
黃大仙 6.21萬人  5.48萬人
全港  93.66萬人 91.03萬人
「愛國者治港」的理想是有一批愛國愛港、解決難題、為民解困、團結社會和責任擔當的人士為香港市民服務,不是走程序討論問題,而是捲起衣袖解決問題。特區政府是時候為香港核心民生問題施行重大改革,抓突出、定目標、設試點,再加上湊班子、時檢討,讓社會看到施政的實質改善,才不孚眾望。
扶貧委員會委員鄧家彪
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